上海市走出符合超大城市实际的养老服务新路子

养老关切你我他→ 亚太养老产业力量 2023-03-08

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8月19日，市政协召开“持续推动养老服务高质量发展”专题协商会。会上，徐兵、胡苏云、董敏华、郝勇、凤懋伦、王洁、吴瑞君、黄钢、丁勇、周保云、许剑民、孙小丰等委员围绕养老队伍建设、完善长护险运行机制、发展智慧养老、推进医养结合等建言，建议为养老服务体系增量、增能、增效，走出符合超大城市实际的养老服务新路子。本报辑选委员建言，以飨读者。

在“五个一”上重点发力

徐兵（市政协委员，上海金福养老院董事长）

推动养老服务高质量发展，建议做到“五个一”：

一是绘制“一张图”，推动养老政策项目化落地。为了促进政策效应的充分发挥，系统梳理上海从“十五”到“十三五”已出台的养老政策，区分倡导性政策和实操性政策。将倡导性政策转化为一系列实操性政策，可以对应“三个清单”对前者进行细化：一是“问题清单”，即群众、机构等反映强烈的具体问题。二是“对策清单”，针对问题，安排可落地的举措，比如是要通过广泛征求、组织协商来解决，还是通过加大人、财、物投入来解决，抑或是需要某项改革配套来解决。三是“责任清单”，逐条对策都要列明落实的责任主体和时间节点。

二是划出“一条线”，明确将经济困难的重度失能老年人作为兜底保障对象。进一步明确政府兜底保障底线，将经济困难的重度失能老年人作为“十四五”基本保障对象全覆盖。探索建立针对经济困难的高龄失能老人兜底性的长期照护最低保障制度，由市财政按一定标准，逐步将低保户、贫困户和低保边缘群体中的中度、重度失能老人纳入保障，适时调整保障范围和保障水平。针对失能老人等级评定标准，由养老照护机构、医养结合机构等制定分级照护的打包收费标准，政府按照评分制定分级保障标准，并动态调整保障水平和入住机构的优先顺序。公办、公建民营养老机构要求优先收住经济困难的重度失能老年人，率先覆盖经济困难的中度、轻度失能老年人。凡是收住纳入保障对象者的养老机构，可按标准给予机构补贴，同时居家照护的老人可按床位对老人个人进行合理补贴。

三是算好“一本账”，建立基本养老保险动态协商调整机制。上海养老保险体系最终目标应该是城乡一体化的保障体系，将综合养老保险、农村养老保险和小城镇养老保险统一起来建立城乡居民养老保险制度。要平衡不同的甚至是完全相异的政策方向，算好“养老账”、用好“钱袋子”，既与中央养老保险框架要求保持一致，又实现城乡一体化，兼顾公平和效率，充分考虑各方面的利益诉求，最好的办法是协商。建议在国家法律框架下，建立上海基本养老保险动态协商调整机制，每2至3年讨论协商一次，由民政部门牵头，建立政府、企业、劳动者及相关主体共同协商的平台，积极引入政府部门以外的专家学者和咨询机构，定期对缴费的年限、费率、分担比例及基本养老金待遇水平等进行协商，并向社会公开协商的过程和内容。经协商达成一致再作调整。

四是联成“一张网”，统筹社区养老服务资源和体系建设。将社区居家养老作为政府养老工作主阵地，将推进社区养老服务体系建设、联成服务网络作为着力点。大力推进“嵌入式”社区养老服务，以社区为平台搭载社区居家养老服务的具体项目，通过政策引导、资金投入，让基层医疗机构软硬条件及其设施进一步优化，提高其养老、医疗、康复服务质量。加强社区卫生中心与养老机构服务功能资源的对接和整合，充分用好现有护理院资源，加大辐射面和服务半径，面向居家老人提供有针对性、便捷可及的养老服务。重视专业人才培养，对应届毕业生实施相应政策优惠，鼓励具有相关专业背景的人才投身到社区医疗机构的工作中，不断提高专业水平。

五是形成“一盘棋”，倡导“共治老龄化”理念。十九届四中全会明确指出，要打造共治共享共建的社会治理共同体。在国家治理现代化的大方向下，共同治理是新格局，精细治理是新方式，高效能治理是新目标。要在全社会倡导“共治老龄化”的理念，市委、市政府要立足当前、着眼长远设计制度和政策，发挥企业市场主资源配置优势，鼓励社会组织、志愿者团队参与为老服务；要鼓励建立养老领域政企合作、政社合作以及政府内跨部门协作的平台机制，形成多主体优势互补的“一盘棋”格局，共同形成老龄化治理的最强实力。

持续关注养老服务“点线面”

胡苏云（市政协人资环建委副主任，上海社科院城市与人口发展研究所健康与养老研究室主任）

要持续关注养老服务的“点线面”。

首先，着重关注“三条线”：第一条线是“生命生存线”，这是底线，也是传统养老服务关注的范围，由政府主导。这里最重要的是施行统一化和标准化，实现托底，将底部适当抬升，建立有目标的标准化医养结合。其重点就是关注失能失智老人和低收入老人。第二条线是“带病生存线”，主要由政府引导和激励，社会主导，市场参与。定位性质是精细化和分层化，让医养更好结合。主要目标人群是大多数老人，这些老人收入水平比第一条线的人稍微高一点。“十四五”时期，需要从老人生活场景出发，注重各环节衔接。特别是老人生命当中的转折点和老人在不同机构不同场所之间的转运服务，尤其需要关注。第三条线是“健康养生和生命质量发展线”，这更多作为一个质量标杆来考量，它可以在政府引导下，市场主导，社会参与。定位性质应该是个性化、精准化和注重丰富性。目标主要是让老人在生命质量和生活质量上都能有所追求。

其次，要关注“点”。老人的生命周期有很多的转折点，从个人角度看有不同的转折点。从家里转到养老院，从养老院转到临终住院等，每个点的衔接上我们需要做得更好，这也是提升老年服务质量需要关注的。从社会来看，养老服务聚焦各种衔接点，不同场所的衔接和转运，就是刚才说的从家里到小区到社区到机构到医院有双向转运和衔接。

最后，关注“面”。我们觉得养老服务不是养老+，而是某某+养老服务，比如产业+、产品+，什么+，可以从现有的服务体系、产品、企业里面叠加养老服务。我们可以构成一个叠加型的养老服务体系。

养老机构法律地位须进一步明确

董敏华（市政协提案委副主任，上海市沪中律师事务所合伙人、副主任）

我认为，在法律上要给予养老机构或者是说养老产业里面的单位以法律上的地位。

大部分的养老机构都是在民政的社会组织这块注册成立的，少量则是通过公司法的形式组建的。以社会组织形式成立的养老机构，按照规定是不能进行利润分配的，而按照公司法确立的养老机构或是养老单位，可以按照公司法的规定对利润进行相应的分配。这样在法律地位和属性上可能产生一定的问题，建议对养老条例进行相应的修改，在这个方面是不是应有一个统一的规范的引领，使养老机构的运营和发展有一个规范的前提，否则，法律的属性不明确，会给他们今后的发展带来阻碍。

机构养老方面应该实现全市“一盘棋”，乃至要努力做到长三角“一盘棋”。我们现在所看到的郊区养老机构床位有相当多的闲置状况，而中心城区的养老床位往往不足以解决目前的燃眉之急。所以我建议，市政府每年对各区养老床位的指标不要作为一个绩效考核依据，而是作为相对宽松的引导依据。

重视养老服务工作中人的因素

郝勇（市政协委员，上海师范大学社会保障与社会政策研究中心主任）

建议明确社区居家工作的衡量标准或社区居家指标设定。大家都知道，大部分老人都在社区居家养老。嵌入式养老的形态有很多，但是对于社区居家养老工作的衡量标准还停留在“有多少家”的水平上：日间照料多少家，助餐的老年食堂多少家，等等。但是实际上，我们养老机构的衡量标准应该比“有多少家”更精准、更细化。所以我认为，“十四五”规划当中一定要把社区居家养老衡量标准明确提出来。比如说社区养老设施的设计面积、助餐覆盖面等。其中，最关键的指标应该是养老服务人员，比如每千人有多少养老护理员。

要关注人的因素。在以往的财政保障和支撑过程当中，比较关注设施的建设，而人的培养和队伍的建设往往有一定的欠缺。就拿养老服务体系来说，一直以来，都比较注重养老设施的建设，而对养老队伍，包括护理人员的队伍建设有所忽略。因此，造成了在财政资助上的一些偏差。人员特别是人才的培养方面要有一些加大力度的投入。

我们的养老服务工作侧重点应该在社区居家，但是在社区居家的服务和建设工作的目标中，没有一个明确的工作目标来衡量。我希望，未来能对于这项工作制定详细的指标和工作目标，以便更直接地反映工作成果。

以服务为老年人赋能

凤懋伦（市政协提案委副主任，致公党市委原秘书长）

要确立积极养老的理念。养老服务的关键是什么？关键在于我们能够通过提供养老的服务来为老年人赋能。这个理念需要加大宣传力度。现在我们无论是在政策设计还是实际操作中，大家对这一点没有更多的认识或是没有更多的宣传。要针对有需求的老人进行更好的赋能，而不是把做好养老服务工作作为一种简单的、社会性的福利。服务项目，服务政策，服务方式、内容要更加精准。

要落实均衡养老的措施。现在均衡养老理念大家逐渐认识到了，但是均衡的问题还是比较突出的。以前我们做的是从无到有的问题，而现在是从有到精的问题。软件服务上，助餐365天年中无休，大年初一都可以提供，但是现在碰到一个“老人不愿意吃”的问题。我们在调研中入户询问老人“为什么不愿意吃”，老人说，我们现在出点钱吃得更好点、选择面更大点也是可以的，但是现在没有给我们更多出钱的机会，因为它进行了限定，没有选择。

软件服务要更好，首先就是要细化。还是以养老助餐为例，出现这种老人不愿意吃的情况，我总结下来一个原因就是社会参与力度不够，市场不够有活力。前两天，我在调研中仔细研究了一下目前这方面的政策，民政部门出台的政策就提出，鼓励品牌化，特别是鼓励社会企业品牌化，但是我感觉现阶段品牌化的需求和企业的社会参与两者来讲更多的是参与，而不一定是讲品牌。让更多人参与，发展到一定阶段再提品牌会更有利。特别是现在就业比较困难的情况下，如果有社会上各方面的人士愿意走出来，自己拉起一班人投入养老事业，感到能够符合条件的话就去申请投标，我觉得完全应该容许、鼓励。可以让更多人进入养老助餐领域，我们在调研中看到，普陀区有一个社区就是由社会人士自己来做养老助餐的，做得很好。因此，我感觉这方面我们可以多途径多方面鼓励大家一同来做，以解决较为突出的均衡问题。

再谈谈智慧养老。现在智慧养老方兴未艾，然而对老年人来讲，怎么使用智能设备依然是一个很大的问题。我们在调研当中碰到一个案例，一位银行工作人员反映，一位老人拿了四五张卡来取钱，却说自己也不知道哪一张卡能取出钱，而且很多老人密码也记不住，这可怎么办？听到这个案例，我感到我们的理念也需要转变。智慧养老不仅仅是方便管理，更是要让老人使用方便，所以要更“傻”、更便利。比如，能不能推出集生活服务于一身的敬老卡？还有金融卡等几种便利卡，是不是变成健康服务的一卡通、或者老年金融服务的一卡通？希望有关部门更多站在老人使用便利角度思考这个问题。

政府要着眼为养老服务定标准

王洁（市政协委员，上海刘杰建筑设计有限公司总经理）

养老问题是全社会关注的焦点，养老工作也不能只有政府在做。是否可以把养老服务工作到底有哪些具体项列出来。大家一目了然：哪些只能由政府牵头来做，哪些可以向社会力量放开，这样也能一定程度上激发社会力量参与其中的活力。在这一前提下，政府要做的事情就是定标准，定好了标准再定价格，定好了价格后就按标准去审查、审核。只需要有检查的依据，有惩罚奖励的依据，这样开展工作各方都能心悦诚服，工作也更加高效。

优化养老服务空间配置应作为资源配置重要内容予以考虑

吴瑞君（市政协常委，华东师范大学人文与社会科学研究院院长）

如何把“15分钟养老服务圈”做扎实？从科学布局角度讲，就要关注居住人口的结构。围绕空间配置，我有三点建议。

第一，我觉得“十四五”规划无论是养老还是其他的公共资源的配置，一定要把服务对象的空间配置作为重要依据。目前，总量供给相对是可以的，更多是结构性的矛盾，所以我们在空间配置上一定要关注服务对象空间分布。

第二，空间配置的时候，要考虑如何更好发挥片区在养老服务资源当中的优化作用。社区服务站这些机构，要进一步地优化工作职能和运行机制，增加老年人口对老年公共资源的可及性和可获得性。大家常说，做好养老服务工作需要进一步激发社会力量的活力，我觉得扶持的政策要进一步精细化和精准化。要完善养老服务资源的配置效率和效能评价机制。配置以后到底效率怎么样、效能怎么样，要从需求导向角度做一些满意度测评和反馈。

第三，深化长三角养老服务合作。我们做过一个异地养老的问卷调查，有7000份的问卷调查，真正愿意到长三角异地养老的比例不高。但是也有一定的群体，这方面得在加强合作和提升服务标准上下功夫。

养老人才队伍专业化刻不容缓

黄钢（市政协委员，上海健康医学院党委副书记、院长）

养老服务应该由数量到质量，强化居家养老的智能化与人性化。

政府角色要进行相应转变，由过去政府主导型转为政府与社会并行推进，让第三方科学客观量化的评价成为政府购买服务的信息来源，让政策以及相应保险能精准落地。

人才这个问题一直没有很好的解决。因为我们一直怀有养老人才低端化的想法。我们要更新理念，进而推动养老人才从低端走向专业化。这方面，上海是不是可以考虑在上海健康医学院的基础上创建一所长者健康大学，不仅作为人才培养机构，最重要的是承担科学的、前瞻性的、全面的政策设计以及未来一系列论证。只有这样，我们才能先行布局，将上海目前领先于全国并在世界范围内都有示范作用的工作做得更好更踏实。

优化机制激发全社会参与养老动力

丁勇（市政协委员，上海万里社区爱照护长者照护之家理事长）

上海老龄化程度这么高，后期的组织能力建设一定要未雨绸缪。资源配置其实是空间、人和服务的配置，当中是不是有一个最优的机制设计，以便于提高我们整体的组织能力，希望在“十四五”规划编制过程中有所考虑，同时还要考虑优化机制，让护理机构付出后能获得应有回报，也让服务设计和支付意愿间的矛盾得到缓解。机制的设计和优化直接决定能否激发全社会共同关注、参与养老工作的动力，希望引起重视。

硬件建设须尽力满足认知障碍照护要求

周保云（市政协委员，上海鸿越实业有限公司董事长）

建议在各养老院硬件配套建设过程中更加重视满足认知障碍照护要求。同时，“长护险”中能否考虑设立一个认知障碍的支付体系，解决这部分人群照护的实际问题。

不能忽视老年人接受教育的需求

许剑民（市政协委员，复旦大学附属中山医院结直肠外科主任）

居家养老工作中，不能忽视老年人接受教育的需求。这方面供给和需求有落差，资源也不足，特别是师资队伍建设力度亟待加强。希望能够通过社区、居委和社会资源等各方面力量弥补其中的落差。

医疗结构探索拓展医养结合职能

孙小丰（市政协委员，复旦大学附属华山医院浦东院区副院长）

上海有一部分二级医院定位很尴尬，收支不足的现象很明显。有可能的话，这一层级的医院是否可以考虑加入医养结合职能，专门开设老年病区、病房。

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